刘国华：灾备管理应成为国家战略

要把构建全程灾备管理体制纳入我国经济社会发展规划战略中，应在今后的政府在工作报告中提出：把科学发展观与灾备管理、环境保护和可持续发展战略结合起来；把经济社会建设和灾难预防、应急、恢复、重建结合起来。

刘国华：灾备管理应成为国家战略

GDS公司副总裁刘国华日前接受清华大学龙希成博士访谈，“全程灾备管理”概念和“国家新的灾备管理战略选择”成为此次访谈的中心议题。

中国进入灾难易发、频发期

记者：这个会题非常切时，似乎表达了公众潜意识中的某种政策诉求。你能否谈谈主题策划的背景？

刘国华：公众觉得话题切时，直接原因是我国在短短半年内发生了两场大的灾难。年初南方发生大面积冰雪之灾；更严重的是“5？12汶川大地震”，举世震惊，地震强度和救援难度为新中国建国以来之最，造成的生命财产损失之巨也属历史罕见。另外，最近进入汛期以来，我国南方许多省区发生暴雨洪涝灾害，威胁生命财产安全。这些情势都直接与研讨会主题相关。

公众潜意识里隐隐约约对国家有某种政策诉求。因为在灾难发生的当时和之后，大家看到同胞死伤惨烈，强烈的爱心泉涌而出，有钱出钱有力出力，在灾难面前真正做到了众志成城。然而，随着时间的推移，大家逐渐意识到，仅有情感是不够的，必须情智齐用，应对灾难须有理智的措施和方法；这些措施和方法，上升到国家和社会的层面，就是灾备管理，包括灾难的预防消减、预警准备、应急救援和恢复重建等环节。

但是，这两场灾难只是契机，研讨会选题是出于一个更基本的背景：中国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多、灾害破坏最严重的国家之一。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等各类突发事件严重威胁人民生命财产安全和经济社会发展。

中国处于世界主要地震带上，频受地震之苦。人类历史记载，一次死亡20万人以上的大地震全球共6次，其中4次发生在中国；20世纪全球共发生8.5级以上大地震3次，其中2次发生在中国；20世纪中国地震死亡人数占全球地震死亡总人数几近一半。

中国东南沿海受台风影响大，季风影响强烈，是世界上受气象灾害影响最严重的国家之一，气象灾害种类多、灾域广、灾损重。同时，暴雨洪涝、火灾、地质灾害、海洋灾害、交通事故、矿难、疫病等公共安全形势也十分严峻，造成巨大社会经济损失。

2005年中国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发公共事件造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。2007年中国自然灾害造成直接经济损失2363亿元，4亿人（次）不同程度受灾，因灾死亡2325人。2008年初雪灾仅40天时间就造成直接经济损失达1516.5亿元；汶川大地震造成生命财产损失之巨更是难以估量。

当然，不仅中国，从最近十多年来全球灾情发展态势看，环太平洋（601099，股吧）国家和地区已进入灾难频发、易发、突发、并发的非常时期。

记者：相对于传统社会，现代社会的灾险似有增加之势。原因何在？

刘国华：“灾难”包括自然灾害和事故灾难。人为的事故灾难既有主动人为的，如9.11恐怖袭击事件；也有因未执行某些安全标准或技术管理规程而被动遭遇的，如1986年切尔诺贝利核事故。评估灾情，有两个词汇，一叫灾险（disaster risk），二叫脆弱性或易损性（vulnerability）。当今社会灾险增加的原因大致有四个。

首先是社会网络化程度越来越高。高度网络化的社会超越时空之限，经由各种“链条”，把异地的人员、资产、业务紧密相连，唇齿相依；而链条切断本身就造成灾难。像年初雪灾，湖南铁路冰冻导致广州火车站五十万人滞留，山西煤炭供给不足导致南方多省市缺电，高山的电网瘫痪导致城市的死寂无声。

其次是人、财、物等资源和业务的集结度越来越高，城市人口居住和活动越来越密集，这使得突发事件一次性就能造成巨大的生命财产损失。9.11事件典型地说明了这一点。只需劫持几架飞机，就可以对一个国家政治、军事、经济、社会最核心部位实施严重打击。这在传统战争中是绝难做到的。

第三是环境恶化。环境恶化本身引发危机，像2007年5月江苏太湖蓝藻暴发加剧，无锡市自来水发生变质，市民抢购纯净水事件；再如2005年吉林石化事件等。对自然的过度开发会导致植被退化、水土流失，造成山洪、泥石流、沙尘暴等灾害。特大工程项目也容易造成生态失衡或引发严重次生灾害。

第四是气候变化。目前，许多国家和地区经历了极端天气（extreme weather）以及各类与气候相关的灾害事件后，严重意识到未来的气候变化将进一步加剧气象灾害。

灾难对人类的损害不仅有生命和经济损失（loss of life and economic assets），还有社会损失，即社会功能（function）的破坏。社会是一个有机体，社会各部分通过执行功能而相互联成一个整体。像联合国倡导在灾难中首先要保全医院（Hospitals Safe from Disasters），不仅要保全医生和医院设施，还要确保其医治功能正常运转，以便抢救他人。

从某种意义上说，自然危害（natural hazards）是大自然生生不息的一种方式，也是作为大自然成员之一的人类生活的一部分；只要我们学会与它们“和平共处”，危害并不一定就造成灾难（disasters）。这是说，我们无法消灭自然危害，但可以管理好自己的行为，学会共处，从而达到消减灾险的目的，这个过程就是灾备管理。

记者：灾备管理的主体是谁呢？

刘国华：政府是灾备管理的主体。

保境安民，保证人民生命财产的安全——无论威胁来自外族入侵还是来自他人暴力抢夺或是自然灾害、事故灾难——是政府最首要的职责。这是政府合法性最重要的来源。远如中国古代，官府可以不抓经济，官吏可以吟诗作赋，但只要发生洪涝、饥荒，必是官府大臣庭辩的大事；近如美国发生飓风、火灾，联邦政府及其官员，无论紧急援救还是支付资财，无不视为首要职责。因此，政府主导灾备管理是“公共性”的重要体现。

其实，政府作为公共安全服务的提供者，还有一个原因。虽然自然灾害、事故灾难等突发事件越来越呈易发、频发之势，造成的生命财产损失越来越惨重，但作为极端事件（extreme events），落到你头上的概率极低。因此，个人和私人部门不愿意做这种看不见近利的事。中国地震局原局长宋瑞祥提到国际防灾界的“怪圈理论”：地震造成损失惨重，震后人们积极预防，但地震“重复发生周期”要比人们“耐心等待时间”长得多；这样，人们预防逐渐松懈开来，待到地震再次来临，人们又回到“无准备”状态，再次造成惨重损失。其实，无防备的灾难所造成的损失，要比人们为灾备所支付的成本，高得多！因此，要打破“怪圈”，引导社会平衡眼前利益和长远利益，统筹局部利益和全局利益，必须有政府这只“看得见的手”主动作为。

政府之“手”贯彻灾备管理的全过程，从灾情调查分析到灾备规划，从防灾减灾到应急救援，从灾后评估到恢复重建，从灾备科研到国际合作。当然，公众的灾备意识和防灾演练，公民社会的积极参与，甚至企业和机构的商业服务，都可以在很多环节为国家灾备管理战略的实施提供配合和协助。

记者：为什么是GDS发起筹备这次研讨会？有何商业上的考虑？

刘国华：灾备是利国利民的公益事业。中国处在快速发展的战略机遇期，面临诸多挑战；其中，灾难的易发、频发，将造成巨大的生命财产损失，严重制约经济社会发展。因此，为总结中国防灾减灾和应急管理体制的经验，分享环太平洋国家和地区灾备管理的经验及启示，探讨构建新的中国灾备管理战略和体制，网络信息化时代的公共机构与企业灾备对策及最佳实践，并透过媒体向公众传播灾备管理的最新理念、思想和知识，我们发起这次研讨会。

我们得到中国灾害防御协会、清华大学中国与世界经济研究中心和中国信息安全测评中心的积极回应，共同主办研讨会。国内以往的研讨更多限于涉灾部门范围内，思路还不够开阔，未能形成“全程灾备管理”概念，在认识上未能把灾备管理上升到与国家经济建设和社会发展相匹配的战略高度；而且，在当今全球环境和气候快速变化情势下，忽略灾备，对任何经济社会发展战略来说都隐含着巨大风险。从应邀与会的专家组合也可看出此次研讨会的新意：有来自一线的抗震救灾指挥，有经济和社会战略学者，有国家防灾减灾领域的决策官员和资深专家；有国际灾备管理领域的权威。

毋庸讳言，机构、企业和公众灾备意识的加强，国家和地方灾备体制的构建，对于我们作为灾备管理服务商的前景是“正相关”的。实际上，一个国家灾备管理战略和体制的有效运作，必然包含政府机构、社会协助和商业服务三方面的良性互动。在这个意义上，从事灾备服务是基于我们的责任、专业与共赢价值追求。